? 近百年來，全球空管界經過長期不懈的努力，在保證空中交通安全方面取得了令人矚目的成就。同時，我國民航經過幾十年的發(fā)展建設，空中交通綜合保障能力得到了大幅度提高，為保障航空安全創(chuàng)造了有利條件。
??????? 然而，傳統(tǒng)的安全管理著眼于技術細節(jié)，雖然保證了運行的規(guī)范化，對保障安全起到了重要作用，但在人為因素、組織因素成為航空事故主要誘因的今天，傳統(tǒng)的方法對其考慮不足的問題日益突出?？展馨踩珕栴}已不僅是一個單純的空中交通管制技術問題，它已經成為涉及整個民航業(yè)，甚至涉及民航業(yè)外的系統(tǒng)性問題。為此，空管系統(tǒng)必須在傳統(tǒng)規(guī)范化管理的基礎上，綜合考慮“人、機、環(huán)境”，采取更為系統(tǒng)、全面、有效的安全應對措施。安全管理體系（SMS）正是解決此問題的有效途徑。
??????? 　　一、安全管理體系（SMS）簡介
??????? 　　(一)什么是安全管理體系（SMS）
??????? 　　所謂“安全管理”，即是組織為達到預期水平的安全指標而采取的系統(tǒng)地管理組織運行風險的行為。ICAO在文件Doc9774 AN／969(機場合格審定手冊)中對機場的安全管理系統(tǒng)(SMS)作了如下定義：機場管理安全的系統(tǒng)，包括為實現機場安全目標的組織結構、職責分配、工作程序和預防措施等，以保證在機場的安全得到控制，并確保其安全使用。此外，在英美等國家的手冊中對安全管理體系（SMS）都有較明確的定義，具體可概括為：安全管理體系（SMS）是一個組織為了實現安全目標，貫徹安全政策，而將組織結構、職責、工作程序和規(guī)定等安全要素整合起來的、明確的安全管理模式。
??????? 　　結合分局實際，可以將安全管理體系（SMS）定義為：以清楚透明、系統(tǒng)全面、積極預防的方式來實現系統(tǒng)的安全管理。其中清楚透明，意思是指所有的安全管理活動應以文件形式清楚描述或記錄下來，且應該具有透明度，獨立于其他管理活動。系統(tǒng)全面，意思是安全管理活動應有計劃地在全系統(tǒng)中持續(xù)展開。積極預防，意思是在風險轉變成不安全事件并造成安全負面影響前，采取一種識別危險并消除風險的預防性方法。
??????? 　　(二) 安全管理體系（SMS）包含的核心理論
??????? 　　安全管理體系（SMS）的核心理論是風險管理，風險管理的三個步驟--“危險識別、風險評估、風險控制與管理”幾乎涉及并影響所有的安全管理行為(安全信息管理、安全評估、事故調查、安全監(jiān)控等)，它也是主動控制安全的最有效方式。
??????? 　　（三）空管安全管理體系（SMS）的框架及主要內容
??????? 　　雖然各國安全管理體系（SMS）的內容略有不同，但總體來看，安全管理體系（SMS）可分為兩大部分-強制執(zhí)行部分和建議執(zhí)行部分。其中，強制執(zhí)行部分主要是通過法規(guī)、規(guī)章、強制標準的方式體現；建議執(zhí)行部分主要是通過<指導手冊>形式體現。<指導手冊>不僅是對強制執(zhí)行部分的有效補充，也可以成為貫徹落實執(zhí)行強制法規(guī)要求的指導材料。通常情況下，一個組織可以通過選擇多種方法來實現安全管理的需要，但是絕對不存在某一個適合于所有組織的簡單模型，各組織應根據自己的規(guī)模、復雜度、運行方式、安全文化、運行環(huán)節(jié)等情況來決 定自己的安全管理結構、安全工作思路和方法。
??????? 　　ICAO理事會于2004年12月17日召開的第173屆會議上批準了<ICAO 2005年至2010年的戰(zhàn)略目標>，其中，安全為首要戰(zhàn)略目標，并在安全戰(zhàn)略目標中提出：“支持各國在所有與安全相關的領域實施安全管理體系（SMS）”，而編寫并頒布<ICAO SMS手冊>就是其中一項。
??????? （四）國內外安全管理體系（SMS）的狀況
??????? 1.國外的現狀
??????? 加拿大是實施安全管理體系（SMS）比較成功的國家之一，早在1998年，加拿大運輸部在其《飛行2005：加拿大民航安全工作框架》中，承諾將在航空組織中實施安全管理體系。從2000年開始，加拿大運輸部著手制定法規(guī)方面的建議修正案通告（NPA）并對航空法進行了修訂。在2001年至2004年期間，加拿大先后編寫了《安全管理體系介紹》、《飛行運行和航空器維修組織的安全管理體系》、《通用航空營運人的安全管理體系：實施指南》、《安全管理體系：加拿大運輸部實施計劃》、《安全管理體系：評估指南》等材料。2001年以來，加拿大運輸部還開展了SMS概念和原理方面的教育活動，并從2003年開始制定了針對局方監(jiān)察員的SMS培訓教材，并對數百名監(jiān)察員進行了培訓。
??????? 從2005年6月起，加拿大通過規(guī)章的形式要求大型航空營運人和維修組織必須在三年內按照時間期限逐步建立起安全管理體系。同時，他們還直接與ICAO、FAA、墨西哥、哥倫比亞、中國和其他國家的民航當局進行合作，通過制訂規(guī)章和指導材料、研討和實踐等工作來分享他們的經驗、教訓，以促進各國對安全管理體系（SMS）的一致理解。
??????? 基本特點和理念：
??????? （1）加拿大通過規(guī)章的形式強制要求大型航空承運人、機場、空管、小規(guī)模的營運人、維修企業(yè)建立安全管理體系（SMS），目前加拿大局方已經對民航企業(yè)安全管理體系（SMS）建設的第二階段工作進行了評估。
??????? （2）強調了組織安全文化建設和員工積極參與的重要性，這是安全管理體系（SMS）成功的關鍵。同時強調高級管理者對于安全管理體系（SMS）建設的作用，他們的態(tài)度和承諾對安全文化建設起著決定性的作用。
??????? （3) 在安全管理體系（SMS）中，安全管理的責任發(fā)生了轉移，由局方轉向了各個民航企業(yè)。各個企業(yè)作為自身安全管理的責任主體，對企業(yè)內的安全管理和安全績效負責。
??????? （4) 建立安全管理體系不僅會降低企業(yè)的損失，而且還會提高組織的生產效率。
??????? （5) 安全經理沒有權力實施安全措施，其具有向高層管理者建議的權力。高層管理者最終對安全負責。
??????? 美國FAA從2000年開始進行安全管理體系的研究，其研究主要針對于空中交通服務組織。FAA在2003年的《FAA飛行規(guī)劃（2004-2008）》中要求設計、開發(fā)和實施與國際民航組織要求相一致的安全管理體系，以提高空中交通服務的安全性。在隨后的幾年中，FAA一直對空中交通服務組織中的重大改變實施安全風險管理。近期，FAA在《FAA飛行規(guī)劃（2008-2012）（草案）》中要求在未來幾年中要對所有適當的FAA組織實施SMS。
??????? 基本特點和理念：
??????? （1) FAA很早就開始了安全管理體系的研究，但是其研究只是針對于空中交通服務組織。FAA計劃在未來幾年中要在更多的FAA組織中實施安全管理體系（SMS）。
??????? （2) FAA的安全管理體系是以安全風險管理為核心的，而且在實施安全管理體系（SMS）之前，FAA就已經符合了ICAO關于SMS的大部分要求。
??????? （3) 在安全管理體系（SMS）中，局方的職責是對安全管理體系（SMS）進行監(jiān)督和審計。
??????? （4) 安全管理要與生產相平衡。
??????? （5) 安全文化建設是建立安全管理體系（SMS）的基礎。
??????? 2.各國安全管理體系（SMS）的差異
??????? 在組成部分上，各國的安全管理體系（SMS）雖然在具體的表現形式上不盡相同，但是在整體框架上是一致的，存在很多共同之處。各國的安全管理體系（SMS）都包括以下部分：安全管理的政策和目標、安全管理人員的職責和任務、風險管理、安全培訓和訓練、安全審核、管理評審等。除了這些共同部分外，各國的安全管理體系（SMS）還分別涉及到了如下一些組成部分：安全監(jiān)察、溝通和交流、文件系統(tǒng)、安全調查和分析、應急預案、安全評價、安全信息報告系統(tǒng)、質量保證等。具體來說，各國的安全管理體系（SMS）在組成上具有以下特點：
??????? （1）加拿大的安全管理體系（SMS）在組成部分上比較具體和全面，它幾乎囊括了安全管理體系（SMS）的所有組成要素，主要包括六個部分：安全管理計劃、文件系統(tǒng)、安全監(jiān)察、訓練、質量保證、應急預案。所不同的是，加拿大的安全管理體系（SMS）將風險管理和不安全事件調查結合在了一起，將二者的信息收集、處理措施以及持續(xù)監(jiān)控放在了一起，而將二者的具體調查分析過程獨立進行。
??????? （2）美國的安全管理體系（SMS）包括四個部分，分別為：政策和目標、安全風險管理、安全保證和安全改進。美國的安全管理體系（SMS）是建立在安全風險管理的基礎上的。美國的安全風險管理起步較早，而且已經運用得非常成熟，現在所建立的安全管理體系（SMS）就是以安全風險管理為中心環(huán)節(jié)，同時添加了政策上的支持和后面的安全保證和改進。因此美國的安全風險管理運行得非常有成效。
??????? （3）中國民用航空局在2010年確定的工作目標中明確提到要全面推進中國的安全管理體系（SMS）建設，各大航空公司也分別把此體系的建設和推進寫進了2010年的目標工作當中。中國的安全管理體系（SMS）的建設和運行順應了當代中國民航安全發(fā)展的要求，體現了中國民航人對安全的持續(xù)追求，也是中國民航繼續(xù)向前發(fā)展的必經之路。
??????? 在基本理念方面，各國的安全管理體系（SMS）之間存在很多共同之處：
??????? （1）各國的安全管理體系（SMS）都指出了安全文化和所有員工的積極參與對于建立安全管理體系（SMS）的重要性，并強調：通過管理者承諾、安全政策等方式在組織內營造一種積極的安全文化；通過建立自愿報告系統(tǒng)、溝通安全信息等方法鼓勵所有員工積極地加入到安全管理中來，是建立和實施安全管理體系（SMS）的基礎和關鍵。
??????? （2）各國的安全管理體系（SMS）都談到了安全與生產的關系。加拿大認為安全不僅會降低企業(yè)的損失，而且還可以提高企業(yè)的生產率，增加企業(yè)的利潤；而澳大利亞認為建立安全管理體系（SMS）具有一定的經濟效益；美國認為安全管理要與生產相平衡?？傊?，各國的安全管理體系（SMS）都認為安全管理與組織的運行是密切相關的，安全管理不但不會影響或限制組織的運行，反而可以提高組織的生產率、增加組織的經濟效益。
??????? （3）加拿大指出了高層管理者在安全管理體系（SMS）建設中的決定性作用。首先，高層管理者的安全意識和態(tài)度決定著組織的安全文化，如果沒有管理者對安全的真心承諾，安全管理將收效甚微；其次，高層管理者負責制定組織的安全目標和政策，并負責為安全管理工作提供資源保障，因此，他們的態(tài)度和支持決定著安全管理體系（SMS）的成敗。
??????? （4）加拿大和美國都指出了在實施安全管理體系（SMS）后，在安全管理上民航企業(yè)與局方的關系問題。二者都認為在實施了安全管理體系（SMS）后，安全管理的責任由局方轉移給了企業(yè)，企業(yè)對自身的安全管理和安全狀況負責，而局方的職責是對企業(yè)的安全水平和安全管理體系（SMS）的實施情況進行監(jiān)督和審核。由此一來，安全管理的責任主體就由局方變?yōu)榱似髽I(yè)。
??????? （5）中國指出SMS系統(tǒng)管理比較科學、理性和系統(tǒng)，做到了從事后到事前、從開放到閉環(huán)、從個人到系統(tǒng)、從局部到全局的四個轉變。在這一系統(tǒng)里，企業(yè)的主動安全管理取代了被動的安全管理，在強化政府監(jiān)督企業(yè)效能的同時，督促企業(yè)建立了一套自我審核、自我監(jiān)督、自我糾正、自我完善的機制，可以有效地解決民航系統(tǒng)規(guī)?；鶐淼男畔⒏櫤吞幚韱栴}，準確把握整個民航系統(tǒng)的安全管理脈絡。但SMS系統(tǒng)根植于西方文化的土壤，不可能完全照搬照抄，要認真開展研究，結合中國民航安全發(fā)展的狀況，開發(fā)出有中國特色的中國民航安全管理系統(tǒng)。