國務(wù)院2006年1月8日發(fā)布了《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》簡稱“總體預(yù)案”，新華社稍后刊發(fā)“總體預(yù)案”全文。該“總體預(yù)案”是全國應(yīng)急預(yù)案體系的總綱，明確了突發(fā)公共事件分級分類和預(yù)案框架體系，規(guī)定了國務(wù)院應(yīng)對特別重大突發(fā)公共事件的組織體系、工作機制等內(nèi)容，是指導(dǎo)預(yù)防和處置各類突發(fā)公共事件的規(guī)范性文件。

　　其實，該“總體預(yù)案”在2005年1月26日的國務(wù)院常務(wù)會議就已原則通過，選擇在一年后正式發(fā)布施行，顯然具有深意。

　　國內(nèi)每年因自然災(zāi)害、事故災(zāi)害和社會安全事件等突發(fā)公共事件造成的人員傷亡逾百萬，綜合經(jīng)濟損失高達6500億元，占國內(nèi)ＧＤＰ的6％。僅2004年，國內(nèi)因突發(fā)公共事件造成的人員傷亡就超過百萬人，直接經(jīng)濟損失4500億元（新華社消息）。

　　從自然角度分析，中國是世界上自然災(zāi)害頻發(fā)國家之一，災(zāi)害種類多、發(fā)生頻度高、損失嚴重。由于受災(zāi)影響人口每年大體在2億左右，超過全國人口17強，災(zāi)害的社會屬性就特別明顯。此外，國內(nèi)很多地區(qū)自然環(huán)境破壞嚴重，潛在危機隨時可能爆發(fā)。建國以來建設(shè)的大量基礎(chǔ)設(shè)施，年代久遠、老化嚴重，多年缺少維護更換，這類安全隱患，也如同一顆顆定時炸彈。

　　從社會角度分析，國內(nèi)目前處于改革攻堅的“中盤階段”，改革開放、經(jīng)濟發(fā)展、社會進步既處于關(guān)鍵突破階段，又處于矛盾集中凸顯和社會沖突高發(fā)階段。譬如，對社會和經(jīng)濟波動起抗衡和緩沖作用的綜合社保體系在國內(nèi)遠未建立成型，社保覆蓋面非常窄。勞動和社會保障部發(fā)布數(shù)據(jù)顯示，截至去年，國內(nèi)基本養(yǎng)老保險人數(shù)僅1.6億人，失業(yè)保險人數(shù)僅1.05億人，醫(yī)保人數(shù)僅1.2億人，而國內(nèi)就業(yè)總?cè)丝趨s高達7億多人。如此這般，社會矛盾呈現(xiàn)出越來越多的值得重視的新問題和新的釋放形態(tài)，若處置失當，極有可能引發(fā)諸多社會危機。

　　SARS之前，國內(nèi)應(yīng)對突發(fā)公共事件的能力幾乎是一塊白板。通過抗擊SARS，大量的問題和矛盾被集中暴露。在此后不到3年間，各級政府為填補此項“空白”做了不少探索和努力，從中央到地方，一批單項性、部門性的應(yīng)急預(yù)案相繼出臺，國家和地方財政相應(yīng)的預(yù)算開支也大為增加。本次“總體預(yù)案”的發(fā)布實施，可視為持續(xù)3年探索努力的一項最新成果。無論持有何種價值判斷立場，我們認為，對 “總體預(yù)案”及政府持之以恒的探索和努力，社會理當會持歡迎和贊同態(tài)度。

　　“總體預(yù)案”把突發(fā)公共事件界定為“自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件”等四個大類。再按突發(fā)公共事件性質(zhì)、嚴重程度、可控性和影響范圍等因素分為“Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ”共四個等級。對比國外已經(jīng)十分成熟的突發(fā)公共事件界定、預(yù)防、發(fā)布、處置、善后等做法，此次發(fā)布的“總體預(yù)案”吸納了許多國外的成熟經(jīng)驗和做法。這一條尤其值得肯定。

　　對各級政府而言，處置突發(fā)公共事件的能力就是執(zhí)政能力大小的直接體現(xiàn)。論及執(zhí)政能力，最重要的一條就是依法執(zhí)政。因此，在處置突發(fā)公共事件尤其是社會安全事件時，必然強調(diào)依法處置原則。我們注意到，“總體預(yù)案”依據(jù)憲法及相關(guān)法律和行政法規(guī)制定，但這還遠遠不夠。對比國外的做法，多數(shù)國家在處置突發(fā)公共事件時，均有專門法律可依。新華社2004年的一則消息說，《突發(fā)事件與緊急狀態(tài)處置法草案》已被納入十屆全國人大常委會立法規(guī)劃，人們期待看到這部與保障社會穩(wěn)定關(guān)系重大的法律能加快立法進程。

　　“總體預(yù)案”之后，省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級均要同步制定“地方預(yù)案”，對地方政府制定本級預(yù)案的態(tài)度人們無須懷疑。但“預(yù)案”要在關(guān)鍵時刻真正變成“實案”，僅從人、財、物保障這個層面，就有大量的工作要做。依經(jīng)驗判斷，惟有加快公共財政制度建設(shè)和層層落實監(jiān)督責(zé)任制，此事方可搞掂。