??? 1引言

??? 應(yīng)急救援是近年來產(chǎn)生的一門新興的安全學(xué)科和職業(yè)，是安全科學(xué)技術(shù)的重要組成部分。事故的應(yīng)急救援是指通過事故發(fā)生前的計(jì)劃，在事故發(fā)生后充分利用一切可能的力量，能夠迅速控制事故的發(fā)展，保護(hù)現(xiàn)場和場外人員的安全，將事故對人員，財(cái)產(chǎn)和環(huán)境造成的損失降低到最小程度。安全的本質(zhì)含義應(yīng)該包括預(yù)知、預(yù)測危險，也包括控制和消除危險，由于事故發(fā)生的偶然性和復(fù)雜性，以目前安全科學(xué)的發(fā)展水平來看，還不能達(dá)到有效預(yù)防和預(yù)測所有事故的程度，事故的發(fā)生難以完全避免；隨著科技和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，現(xiàn)代工業(yè)生產(chǎn)中，新工藝、新能源、新材料的應(yīng)用以及現(xiàn)代生產(chǎn)過程的大規(guī)?；?fù)雜化和高度自動化，一方面增加了安全工作的未知領(lǐng)域，另一方面，也使事故的后果更為嚴(yán)重；另外，城市化是現(xiàn)代社會發(fā)展的必然趨勢，城市是人口、產(chǎn)業(yè)、財(cái)富聚集的地區(qū)，對各種自然災(zāi)害和重大事故有放大作用，隨著城市人口數(shù)量和人口密度的增高，事故發(fā)生的頻率也越來越高，危害后果也越來越驚人，城市的安全與城市應(yīng)急救援體系的建立也是當(dāng)今全世界關(guān)注的熱點(diǎn)問題。以上幾點(diǎn)對安全工作提出了更高的要求，應(yīng)急救援是必不可少的。工業(yè)化國家的統(tǒng)計(jì)資料表明：有效的應(yīng)急救援系統(tǒng)可以將事故的損失降低到無應(yīng)急系統(tǒng)的6%。事實(shí)上，應(yīng)急救援系統(tǒng)的建立與有效運(yùn)轉(zhuǎn)不僅是社會文明的象征，也是國家綜合實(shí)力的指標(biāo)。

??? 20世紀(jì)80年代以來，相繼發(fā)生了一系列的災(zāi)難性工業(yè)事故，尤其是1984年11月19日墨西哥城的天然氣泄漏爆炸，造成452人死亡；1984年12月3日，印度博帕爾毒物泄漏事故，造成了28000多人死亡，12.5萬人中毒。根據(jù)國際勞工組織統(tǒng)計(jì)，每年有130多萬工人死于意外事故和與工作相關(guān)的疾病，造成的經(jīng)濟(jì)損失大約占GDP的4%。近幾年，隨著我國經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，各類事故高居不下，每年交通和工傷事故死亡達(dá)10余萬人，每年發(fā)生一次死亡10人以上事故100多起，重大、特大事故頻繁發(fā)生，阻礙了我國社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。僅2003年一年，我國就有多起因?yàn)闆]有有效的應(yīng)急救援系統(tǒng)從而不能有效地控制緊急事件的發(fā)生發(fā)展導(dǎo)致重大損失的案例:如發(fā)生在春季的非典型性肺炎（SARS），對我國的政治、經(jīng)濟(jì)和人民的生活產(chǎn)生了巨大的沖擊和震撼；歲末發(fā)生在重慶開縣的油氣井噴事件造成了243人死亡，四萬多人無家可歸；以及多起礦山事故、緊急中毒事故和火災(zāi)等等。另外，回顧一下過去一千年來人類遭受的自然災(zāi)害，如1923年日本的關(guān)東大地震，1976年我國的唐山大地震，1990年襲擊西歐的暴風(fēng)雪和1994美國的Andrew颶風(fēng)……等等。經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn),在過去千年中，災(zāi)害多發(fā)于20世紀(jì)的后50年,有些專家指出,全球溫室效應(yīng)使災(zāi)害危害更加突出.同時,地震、火山噴發(fā)等災(zāi)害也十分頻繁，人類在新千年中遭受自然災(zāi)害的可能性將大大增加。黨的十六大明確指出：“要高度重視安全工作，保護(hù)國家和人民生命財(cái)產(chǎn)的安全，全面建設(shè)小康社會。”創(chuàng)造一個安全、健康的工作環(huán)境和生活環(huán)境，是社會和民眾的普遍愿望，也是惠及當(dāng)代，造福子孫的好事。

??? 由于重大事故對社會的極大危害，而應(yīng)急救援工作又涉及多種救援部門和多種救援力量的協(xié)調(diào)配合，所以，它不同于一般的事故處理，而成為一項(xiàng)社會性的系統(tǒng)工程，受到政府和有關(guān)部門的重視。實(shí)際上，人們在談到“應(yīng)急救援”時，往往有多種理解：一種是“緊急的或急需的幫助（emergency assistance）”；另一種是“搜索與營救（search and rescue）”，簡稱搜救；還有一種稱為“災(zāi)害救援（disaster relief）”。另外，有時我國也有人將急救醫(yī)療救援也作為“應(yīng)急救援”來看待。但嚴(yán)格來說，國外對災(zāi)難事故的醫(yī)療急救有較不同于應(yīng)急救援的規(guī)范的理解，即：急救醫(yī)療（Emergency Medical Service, EMS）。無論對應(yīng)急救援采用哪種理解方式，都離不開EMS。從以上的幾種觀點(diǎn)來看，筆者認(rèn)為 “emergency assistance” 涵蓋的范圍較廣，理解更為全面。它幾乎可以包含所有類型的事件，規(guī)?？纱罂尚。婕暗娜藬?shù)也可多可少，難度可難可易，可以以有償?shù)纳虡I(yè)運(yùn)作方式，也可以采用政府運(yùn)作的方式，全面地體現(xiàn)了現(xiàn)代“應(yīng)急救援”豐富內(nèi)涵和發(fā)展趨勢。其它的幾種理解都僅僅體現(xiàn)了現(xiàn)代“應(yīng)急救援”的一部分內(nèi)涵。

?2國內(nèi)外的發(fā)展概況?

2．1國外發(fā)展概況

?? 現(xiàn)代意義上的救援起源于歐洲的山地救援，而真正使用現(xiàn)代化的搜索與救援裝備并接受專業(yè)訓(xùn)練進(jìn)行救援活動，則是從1945年開始。救援力量的組成經(jīng)歷了從軍隊(duì)、消防等部門到現(xiàn)在的以職業(yè)救援隊(duì)伍為主，志愿者為輔的演變過程。救援任務(wù)也從單純的山地救援，逐漸細(xì)分為水上救援、高空救援、有害物質(zhì)泄漏救援、叢林火災(zāi)救援、建筑物倒塌救援等乃至發(fā)展到現(xiàn)在的能夠處理公共衛(wèi)生和自然災(zāi)害在內(nèi)的各種災(zāi)害事件。在美國9.11事件后，有的國家還明確將恐怖主義事件作為救援力量的主要任務(wù)。很多國家已經(jīng)形成了由國家、地方和民間等救援力量組成的完整的救援組織體系，建立了相關(guān)的法律和行政法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、教育和培訓(xùn)的內(nèi)容和方式等，明確規(guī)定了政府有關(guān)部門、企業(yè)、社區(qū)的責(zé)任人在事故應(yīng)急中的職責(zé)和作用，并成立了相應(yīng)的應(yīng)急救機(jī)構(gòu)和政府管理部門，形成了完整的救援體系。

?? 20世紀(jì)70年代以來，建立重大事故應(yīng)急管理體制和應(yīng)急救援系統(tǒng)受到國際社會普遍重視，多數(shù)工業(yè)化國家和國際組織制定了一系列重大事故應(yīng)急救援法規(guī)和政策，明確提出規(guī)定了政府有關(guān)部門、企業(yè)、社區(qū)的責(zé)任人在事故應(yīng)急中的職責(zé)和作用，并成立了相應(yīng)的應(yīng)急救機(jī)構(gòu)和政府管理部門。1993年國際勞工大會通過《重大工業(yè)事故公約》，將應(yīng)急計(jì)劃（預(yù)案）作為重大事故預(yù)防的必要措施；歐盟在1982年發(fā)布了《重大工業(yè)事故危險法令》，并于1986年作了修訂和補(bǔ)充；

?? 美國在社會性災(zāi)害的事故處理與應(yīng)急救援方面 ,既有專門部門牽頭協(xié)調(diào) ,又有其他部門參加協(xié)助交叉進(jìn)行的 , 總的目標(biāo)是一致的 ,即依法管理。在依法管理的基礎(chǔ)上 ,工廠內(nèi)部和公共安全有關(guān)組織各司其職并相互協(xié)作。1986年，美國國會通過了SUPERFUND法的修正案，這個修正案是應(yīng)急救援的最高法律依據(jù)。該法的第三部分為《應(yīng)急計(jì)劃與社區(qū)知情權(quán)法》主要規(guī)定了危險化學(xué)品的管理方法、事故應(yīng)急管理和應(yīng)急技術(shù)、應(yīng)急的組織機(jī)構(gòu)及其職責(zé)以及應(yīng)急通訊系統(tǒng)和信息系統(tǒng)的配置要求等內(nèi)容。另外，與事故應(yīng)急相關(guān)的法律還有《清潔空氣法》、《綜合性環(huán)境應(yīng)急響應(yīng)、賠償和責(zé)任法》、《資源保護(hù)與恢復(fù)法》和《油液污染法》等。1987年美國環(huán)保署、聯(lián)邦應(yīng)急管理署發(fā)布了《應(yīng)急計(jì)劃技術(shù)指南》，OSHA標(biāo)準(zhǔn)《高危險性化學(xué)物質(zhì)生產(chǎn)過程安全管理》和環(huán)保署標(biāo)準(zhǔn)《風(fēng)險管理計(jì)劃》，都對企業(yè)的事故應(yīng)急提出了要求。

?? 聯(lián)邦政府設(shè)立聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局，并成立了國家應(yīng)急響應(yīng)領(lǐng)導(dǎo)小組（NRT）。

??? 國家應(yīng)急響應(yīng)領(lǐng)導(dǎo)小組由環(huán)保署牽頭，由下列16個政府部門組成：環(huán)保署（EPA）、職業(yè)安全健康管理局（OSHA）、國防部、商務(wù)部、農(nóng)業(yè)部、交通部、公共衛(wèi)生事業(yè)管理局（衛(wèi)生部）、聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局、內(nèi)務(wù)部、司法部、能源部、財(cái)政部、核工業(yè)管理委員會、國務(wù)院、總務(wù)管理局、美國海岸警衛(wèi)隊(duì)。國家應(yīng)急響應(yīng)領(lǐng)導(dǎo)小組主要職責(zé)是協(xié)調(diào)與油品和危險物有關(guān)的重大事故應(yīng)急計(jì)劃、準(zhǔn)備、響應(yīng)行動，提出準(zhǔn)備和實(shí)施事故應(yīng)急預(yù)案的指導(dǎo)性文件。聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局的主要職責(zé)是制定政策，領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)聯(lián)邦應(yīng)急援助，指導(dǎo)州和地方政府提出、審查、評估及檢查預(yù)案和實(shí)施預(yù)案的能力。根據(jù)應(yīng)急計(jì)劃和社區(qū)知情權(quán)法案，每個州的州應(yīng)急委員會（SERC)要通過州長來任命。州應(yīng)急委員會要指定應(yīng)急預(yù)案區(qū)域，任命地方的應(yīng)急預(yù)案委員會（LEPC），監(jiān)督和協(xié)調(diào)他們的活動，并且評審當(dāng)?shù)氐膽?yīng)急響應(yīng)預(yù)案。地方的應(yīng)急響應(yīng)委員會為社區(qū)準(zhǔn)備應(yīng)急響應(yīng)預(yù)案，并且建立接收和處理事故所產(chǎn)生的公共信息的任務(wù)。聯(lián)邦政府和州政府應(yīng)急管理的日常辦事機(jī)構(gòu)設(shè)在EPA，主要負(fù)責(zé)重大事故的應(yīng)急管理、熱線咨詢和重大事故的處理。

?? 地方應(yīng)急預(yù)案委員會(LEPC)每年評審應(yīng)急預(yù)案并對制定、實(shí)施預(yù)案所需資源進(jìn)行評估和推薦。應(yīng)急預(yù)案要求包括設(shè)施及特殊危險品的運(yùn)輸路線，應(yīng)急響應(yīng)程序，地方應(yīng)急人員和醫(yī)療救護(hù)人員，社區(qū)名稱和應(yīng)急協(xié)調(diào)員姓名，向政府和公眾通告的程序，事故監(jiān)測與風(fēng)險區(qū)域確定方法，社區(qū)和企業(yè)擁有的應(yīng)急設(shè)備與設(shè)施，疏散與避難場所，應(yīng)急培訓(xùn)、訓(xùn)練和演習(xí)計(jì)劃等。美國法律要求對重大危險源實(shí)行登記。對確定為重大危險源的裝置、工藝和極度危害的化學(xué)品的生產(chǎn)、儲存設(shè)施，要向當(dāng)?shù)貞?yīng)急反應(yīng)委員會申報(bào)注冊備案。

?? 一旦發(fā)生社會性災(zāi)害事故時 ,EPA(環(huán)保局 )的應(yīng)急救援中心（國家反應(yīng)中心 ）立即通知所在地區(qū) ,并確定協(xié)調(diào)部門對事故進(jìn)行反應(yīng)處理。工廠、交通部門、農(nóng)業(yè)部門、勞動部門包括氣象部門都積極參與應(yīng)急處理。在各自的專業(yè)范圍內(nèi) ,提供資料 ,提供處理方案和反應(yīng)隊(duì)伍 ,從事故搶救處理到人員的疏散。